Políticas para energía limpia

Ley de energías renovables, con tarifas de inyección y subastas

Quizá ninguna legislación haya sido tan copiada en todo el mundo como la Ley de Energía Renovable (EEG, por sus siglas en alemán) de Alemania, convirtiéndola en una historia de tremendo éxito. Esta ley es la base de la Energiewende alemana y especifica dos cosas: dar prioridad al despacho de energía renovable y un precio mínimo para esa electricidad. El alto nivel de seguridad en la inversión que resulta de ello y el hecho de que no haya trabas burocráticas son aspectos que se citan como razones que han permitido que la EEG reduzca tanto los costos de las energías renovables.

A comienzos de los años de 1990, Alemania propuso una política muy simple para promover la producción de electricidad de fuentes de energía renovable, incluidas la eólica, la solar y pequeños generadores de hidroenergía. En 2000, se revisaron las tarifas de alimentación, se aplicaron e incrementaron, y cada tres o cuatro años fueron revisadas y se hizo la modificación correspondiente en la ley. La última revisión importante de la ley se hizo en 2016 para coordinar un cambio que permitiera pasar de tarifas de inyección a subastas como principal política para proyectos de energía renovable de mayor envergadura. Las tarifas de inyección permanecen para las energías solar y eólica por debajo de los 750 kW.

En el marco de la EEG los propietarios de conjuntos solares (solar arrays) y parques eólicos tienen acceso garantizado a la red. A los operadores de la red se les exige por ley comprar energía renovable, con la consecuente reducción en la producción de las plantas de energía convencional. En este proceso, la energía renovable compensa directamente la energía convencional que se deja de producir.

En Alemania, el contrato estándar para tarifas de inyección que una persona firma con el proveedor del servicio abarca dos páginas para el caso de la energía solar. En contraste los contratos de compraventa de electricidad (Power Purchase Agreements, PPA), pueden llegar a cubrir hasta 70 páginas y su negociación es individual, esto es, entre quien expende y quien compra. En Alemania, las tarifas de alimentación están garantizadas por 20 años, lo cual sería un periodo poco común para los PPA. Y no olvidemos un aspecto importante: formular un PPA le requerirá un abogado, cuando no un despacho de abogados. En contraste, los alemanes no tendrán problemas para entender el contrato de dos páginas para las tarifas de alimentación.

La EEG especifica que la electricidad verde generada se expenda al operador de la red, que no puede rechazar el contrato. Sin la EEG los proyectos de energía verde en Alemania tendrían que haber buscado comprador para esa electricidad. La mayor parte de los proveedores del servicio simplemente habrían rechazado la oferta, con el argumento de que las inversiones de estos terceros entran en conflicto con los activos que ya poseen aquellos proveedores. Entonces, la EEG abre el mercado de la electricidad a nuevos participantes que consideran que pueden operar energía solar y eólica. Si se hubiera dejado la transición en manos de los servicios públicos interesados en defender activos convencionales, el avance nunca hubiera sido tanto.

Tarifas flexibles

Las tarifas de alimentación como tales son muy sencillas de explicar. Básicamente el consumidor toma el costo de un sistema particular, divide la cifra entre el número de kilowatt-hora que razonablemente se puede esperar que el sistema genere a lo largo de su vida de servicio (generalmente 20 años) y obtiene el costo del sistema por kilowatt-hora. Enseguida tomará en consideración la utilidad de la inversión esperada y el consumidor tiene el costo de la tarifa de alimentación. En Alemania la utilidad de la inversión es de entre cinco a siete por ciento.

Este enfoque permite hacer distinciones no sólo entre tecnologías (como solar, eólica y biomasa), sino entre tamaño de los sistemas, después de todo un conjunto fotovoltaico gigante montado a nivel del piso en un campo producirá electricidad más barata en comparación con la energía proveniente de un gran número de paneles solares colocados en el techo de varias viviendas. Al ofrecer distintas tarifas de alimentación dependiendo del tamaño de los sistemas se garantiza la viabilidad económica de las diversas aplicaciones, por tanto se evitan caídas en la rentabilidad para grandes proyectos.

La EEG establece varias metas ambiciosas. Por ejemplo, Alemania tiene planes para que por lo menos del 40 al 45 por ciento de su energía provenga de energías renovables para 2025 y por lo menos el 80 por ciento para 2050. Esta exigencia jurídica de cambiar la generación de energía casi en su totalidad a fuentes de energías renovables es uno de los principales pilares de la Energiewende alemana.

Críticas a las tarifas de alimentación

Los críticos de las tarifas de alimentación afirman que la política no promueve el tipo de energía renovable más barata. Sin embargo, aunque esta consecuencia no es intencional es lo que hace que las tarifas de alimentación sean exitosas desde un inicio.

Veamos el asunto. Los sistemas de cuota (como las Obligaciones Renovables en Reino Unido y los Créditos de Energía Renovable en Estados Unidos) generalmente requieren que se generen utilidades o compras de cierta cantidad de electricidad de sus energías renovables (digamos 10 por ciento para 2020). Luego, en nombre de las utilidades se busca la fuente de energía renovable más barata, que casi siempre es eólica, y, generalmente, proviene de parques eólicos grandes, no de proyectos comunitarios que poseen tan sólo algunas turbinas. De esta manera nunca bajaremos el precio de la fotovoltaica si nos enfocamos sólo en las turbinas eólicas.

Reiteradamente los críticos de las tarifas de alimentación afirman que la política “selecciona a los ganadores”, sin embargo, y de hecho, los sistemas de cuota siempre eligen la energía eólica, mientras que las tarifas de alimentación siempre apoyan todo tipo de energía especificada por igual. La confusión reside en un error de comprensión. Hasta ahora, las fuentes de energía convencional generalmente han competido unas con otras, por ejemplo, las compañías de energía mantienen conectadas a la red sus plantas generadoras caras durante el mayor tiempo posible y sólo cambian hacia generadores más caros en la medida que incrementa la demanda. Pero si las energías renovables siempre tienen prioridad, entonces de todas maneras no compite con las energías convencionales en cuanto a precio. Además, en los sistemas de cuota las instituciones que dan el financiamiento agregan cargos por concepto de riesgo. De esta forma los costos de financiamiento son mayores en comparación con los esquemas de tarifas de alimentación, que proporcionan confiabilidad de largo plazo a los inversionistas.

Sin embargo, no sería correcto concluir que no hay competencia si se opta por tarifas de alimentación. Para una tarifa de alimentación dada, las empresas –desde fabricantes de paneles a instaladores locales– compiten por clientes. Por ejemplo, digamos que alguien desea colocar un conjunto de paneles solares en su vivienda. En Alemania, la persona pedirá un par de presupuestos de parte de instaladores locales que a su vez, y muy probablemente, ofrecerán cada uno un par de opciones (como paneles monocristalinos o policristalinos, o paneles hechos en Alemania o en el extranjero). En cada paso se requerirá hacer una compra y quien provea el servicio o equipo tendrá que competir con otro proveedor.

Las tarifas de alimentación liberan el mercado

No es sorprendente que las tarifas de alimentación no lleven a precios altos innecesarios. De hecho, Alemania cuenta con los precios más bajos por energía solar en el mundo no debido a que tenga mucha luz solar, sino por la certidumbre en la inversión y madurez del mercado debido a su política de tarifas de alimentación. Los sistemas solares son en Alemania tanto más baratos que en las zonas soleadas de Estados Unidos, que, por ejemplo, las plantas generadoras de energía solar más grandes y con mayor costo-eficiencia de allí producen energía considerablemente más cara que los sistemas solares medianos y pequeños en Alemania.

Hasta 2008, cuando finalmente se solucionó el cuello de botella en el suministro de silicio solar, los críticos de las tarifas de alimentación afirmaban que Alemania había pagado muy cara la energía fotovoltaica debido a dichas tarifas, por lo que han mantenido alto el costo para el resto del mundo, incluso y particularmente para los países en desarrollo. Sin embargo, desde que los precios comenzaron a desplomarse en 2008 dejamos de escuchar esa crítica, ya que de entrada ni siquiera era cierta.

Los cambios en las tarifas de alimentación para la energía fotovoltaica en Alemania no fueron los que ocasionaron esta caída de los precios, por el contrario, los políticos alemanes han presionado para reducir hasta un cierto punto las tarifas de alimentación de energía solar para evitar que los precios siguieran cayendo. Quienes afirmaron en algún momento que las tarifas de alimentación alemanas mantenían los precios de la energía solar altos para el resto del mundo ahora deberían explicar por qué los precios bajaron tanto sin que fueran los recortes en las tarifas de alimentación para la energía fotovoltaica en Alemania los que ocasionaran la caída.

La verdad es que la energía solar puede ser más barata aún si las tarifas de alimentación permanecen estables, debido a que sigue habiendo mercados competitivos. Si alguien desea instalar energía solar en el techo de su vivienda seguramente irá con alguno de los proveedores menos caros en el mercado.

Costo de la EEG

Las tarifas de alimentación en la EEG tienen programadas reducciones, generalmente anualmente, para garantizar que los precios para las energías renovables sigan bajando. Para eólica y fotovoltaica, ahora hay también un "corredor de crecimiento" con un objetivo de 2,5 gigavatios por año. Si se supera ese nivel, la reducción programada se intensificará. Desafortunadamente, el diseño actual del mercado tiene un defecto, pues hace que la tasa al por menor para los consumidores se incremente cuando las energías renovables bajan la tasa al por mayor para la industria. La electricidad verde se vende en el mercado de la energía, y la diferencia entre las tarifas de alimentación pagadas a los productores y los ingresos procedentes del mercado de la energía se transmite como el recargo de energía renovable.

La EEG de 2016 y el cambio a las subastas

Para 2017, Alemania eliminará gradualmente las tarifas de inyección para los sistemas de gran envergadura para cambiar al modelo de subastas, en las cuales un comprador recibe ofertas de los vendedores. Se trata de un cambio fundamental del sistema que se basaba únicamente en tarifas de inyección. Ya en 2015 iniciaron subastas piloto para proyectos de energía solar montados en el suelo. En promedio, los precios bajaron a 6.58 centavos de euros por kWh en la ronda piloto final a inicios de 2017; todo un logro para un país con cielos relativamente nublados. Ciertamente había algunas preocupaciones en cuanto a que los proyectos no quedaran terminados a tiempo, debido a los resultados del modelo de subastas en otros países. No obstante, 96 por ciento de los proyectos participantes en la primera subasta piloto que se llevó a cabo en abril de 2015 estuvieron listos en la fecha que tenían que estarlo de dos años. Por lo mismo, el gobierno alemán se siente satisfecho con el avance.

Al exaltar los resultados de los precios en las subastas, es importante mantener las fechas límite en mente. Si un proyecto toma años en completarse, los licitadores estiman cuáles serán los precios en el futuro. Por ejemplo, en 2017, Alemania lanzó su primera subasta de energía eólica en altamar. El resultado fue que algunos licitadores ofrecieron aceptar la tasa de venta al por mayor, lo que llevó a muchos observadores a informar que finalmente se había llegado a una energía eólica en alta mar “sin subsidios”. No obstante, dichos proyectos tienen hasta 2025 para finalizarse. Además de la probable reducción en el precio de los equipos, se espera que se incrementen los precios de venta al por mayor de energía en Alemania, en gran medida debido a la eliminación gradual de la energía nuclear que sacará del mercado casi 10 GW de capacidad de suministro (10 por ciento de la capacidad total instalada) para finales de 2022, lo que elimina el exceso de capacidad de base, que a la fecha ocasiona tasas de venta al por mayor no rentables.

También en 2017, Alemania llevó a cabo su primera subasta de energía eólica en tierra y el resultado fue sorprendente: más de 90 por ciento del volumen fue a licitadores que cumplían los requisitos en la categoría de “proyectos comunitarios”, que la EEG definió por primera vez de forma específica en 2017. Las cooperativas argumentaron que no podrían competir en el marco de una subasta ya que con frecuencia solo van en pos de un proyecto o un número pequeño de proyectos. En otras palabras, no podrían distribuir los ingresos perdidos por la pérdida de pujas en varios proyectos; cosa que sí pueden hacer los proyectos de mayor envergadura. Por lo mismo solicitaron se les incluyera en la categoría “licitador no competitivo”, esto es, que pueden construir sus proyectos al precio de ejercicio de la subasta.

A final de cuentas, el compromiso alcanzado permite que los proyectos comunitarios presenten pujas no competitivas, sin que tengan todos sus permisos otorgados; el proceso de solicitud y recepción de permisos puede ser oneroso, y los costos de la pérdida de una puja pueden alcanzar una cifra de seis números. Sin embargo, es posible que esta excepción para los proyectos comunitarios les haya dado una ventaja injusta, debido a su dominio en la primera ronda de subastas de energía eólica en tierra. Aún no queda claro cuántos de estos proyectos comunitarios ganadores recibirán, de hecho, permisos de construcción. Por ello, lo más probable es que se modifique el diseño de subasta.

La energía solar permanece cerca del objetivo anual mínimo de 1,5 megavatios, por segundo año consecutivo, probablemente se ralentice más aún. Ahora, los sistemas de más de 750 kilovatios ya no podrán ajustarse a las tarifas de inyección, sino que tendrán que participar en las subastas. Por debajo de este nivel la energía solar compensará cada vez más las compras de electricidad de la red, pero el gobierno también quiere controlar este mercado potencialmente fuerte. Si se consumen más de 20 MWh de electricidad solar directamente, habrá que pagar el impuesto a la electricidad de 2,05 centavos por kWh para la cantidad completa de electricidad, además de los aproximadamente 2 centavos de sobretasa para las energías renovables. Si bien la electricidad generada por sistemas solares cuesta 9 céntimos, el gobierno alemán les añade 4 centavos a los sistemas de este tamaño. Esto afecta principalmente a los techos comerciales muy grandes.

Las nuevas plantas generadoras de biogás únicamente recibirán tarifas de inyección para la mitad de horas en el año. Posteriormente se enfocarán en más producción cuando los precios al por mayor de la energía sean más altos. En otras palabras, se ha hecho flexible a la generación de biogás, para que opere como complemento a la generación de energía eólica y solar.