Perspectivas europeas

Después de la COP: El estado de cosas de la transición energética francesa

El año 2015 podría describirse como un "maratón de política energética y climática", al menos en el caso de Francia. En primer lugar, después de varios años de intensos debates políticos Francia aprobó la primera ley de transición energética de su historia, en agosto de 2015, que supuestamente ilustraba su papel de líder ejemplar en la transición hacia una economía sostenible. En diciembre París fue anfitriona de la vigesimoprimera Cumbre del Cambio Climático (COP21), que tuvo la difícil tarea de llegar a un ambicioso acuerdo mundial para combatir el cambio climático para el periodo posterior a 2020. Ambos retos fueron asumidos por el país con cierto éxito a la hora de darle un nuevo impulso al proceso y definir hitos para las medidas futuras a tomar a nivel nacional y mundial.

por Kathrin Glastra, Fundación Heinrich Böll Bruselas y Andreas Rudinger, IDDRI

Si observamos detalladamente la ley de transición energética francesa, podríamos concluir que es uno de los planes de transición más ambiciosos de Europa, y que cuenta con los ingredientes y los objetivos clave para lograr una hoja de ruta climática coherente. Sin embargo, su implementación será cada vez más difícil y el tiempo será uno de los más grandes retos. De hecho, tras la gran atención prestada en la segunda mitad de 2015 a las cuestiones de la energía y el clima, muchos observadores temieron que tanto la atención como la voluntad política de cumplir las medidas políticas acordadas podrían declinar gradualmente hasta la parálisis debido a las elecciones presidenciales y parlamentarias de 2017. Después de la COP21, ¿dónde se encuentra Francia en el proceso de implementación de su propia estrategia de transición energética?

Al respecto se pueden delinear tres retos principales: La implementación efectiva de las medidas de eficiencia energética, inicialmente acuñadas como la "piedra angular de la estrategia de transición energética francesa"; las medidas para reducir el consumo de combustibles fósiles, sobre todo en el sector de transporte; y más importante, la adopción de una hoja de ruta clara para definir la transición hacia el mix energético deseado para 2030, con un concepto claro de cómo se deberían lograr los objetivos concretos en el tiempo.

Aunque no se le preste mucha atención, el objetivo de reducir el consumo de energía final en un 50% entre 2012 y 2050 fue subrayado como el objetivo más ambicioso de la ley francesa. Sin embargo, las medidas actuales están muy lejos de ser consecuentes con dicha ambición. El gobierno francés anunció recientemente la publicación de varios reglamentos para mediados de 2016, lo cual podría ser una buena señal. No obstante, los programas actuales (créditos fiscales y préstamos ecológicos para la eficiencia) no han sido reformados o reforzados en lo absoluto hasta el momento y tampoco se ha creado ningún instrumento de financiación a largo plazo para la remodelación de edificios, lo cual es asombroso si tomamos en serio las grandes ambiciones declaradas. En total los esfuerzos actuales parecen más bien apostar por pequeños cambios incrementales y no por una revolución de eficiencia energética. Lo mismo ocurre con la lucha contra la pobreza energética: Mientras la mayoría de los expertos están de acuerdo en que esta se puede vencer solo con medidas estructurales (o sea, la reducción del consumo de energía mediante hogares y equipos más eficientes), la única nueva medida adoptada es el "ecocheque", una ayuda de 150 euros para que los hogares con ingresos modestos paguen sus cuentas de electricidad.

En cuanto al objetivo de reducir el consumo de combustibles fósiles en un 30% hasta 2030 muy pocas señales actuales indican cambios del estatus quo. Las iniciativas para fomentar la movilidad blanda y el transporte público consisten simplemente en un (escaso) subsidio para las personas que usan sus bicicletas para ir al trabajo. Y más lamentable aún es que el gobierno francés no aprovechó la oportunidad de los extremadamente bajos precios del petróleo para subir el impuesto sobre el carbono, lo cual habría sido una considerable fuente de ingresos para financiar proyectos de transición energética.

La tercera cuestión, la publicación de la nueva planificación multianual de la energía (planification pluriannuelle de l’énergie, PPE), podría considerarse la cuestión más importante para la implementación futura de la transición energética francesa. A diferencia de instrumentos de planificación previos, que trataban todos los sectores (energía renovable, electricidad, gas natural, transporte, etc.) de manera independiente, la intención de la PPE era unificarlos en una hoja de ruta coherente con diferentes objetivos para 2030. Inicialmente se esperaba que la PPE entrara en vigor antes de finales de 2015, pero se pospuso para mediados de 2016. Pero lo más importante es que puede no esclarecer una de las cuestiones que parece bloquear una transición real en el sector energético francés: esclarecer el futuro de la energía nuclear y la implementación de objetivos para reducir su proporción en el mix energético de 75% a 50% para 2025. En lugar de dar señales claras sobre el futuro del mix energético en general, el gobierno ha optado por un enfoque doble para satisfacer (parcialmente) a la industria de energía renovable y, al mismo tiempo, evitar el conflicto de posibles cierres de centrales nucleares. Por una parte, un decreto publicado en abril de 2016 mencionaba objetivos intermedios para el desarrollo de las energías renovables e indicaba valores objetivo (no vinculantes legalmente) de

  • 10 GW de capacidad solar instalada en 2018 (2015: 6,5 GW) y de 18 a 20 GW en 2023
  • 15 GW de capacidad eólica instalada en 2018 (2015: 10 GW) y de 22 a 26 GW en 2023;

pero por la otra parte, el gobierno declaró que no tomaría ninguna decisión sobre posibles cierres o extensión de la vida útil de reactores nucleares antes de finales de 2018 (excepto la central nuclear más vieja, en Fessenheim, que se supone se cierre a finales de 2017), lo que de facto descarta cualquier responsabilidad a corto plazo. Esta falta de señales políticas representa una serie de riesgos:

  • Teniendo en cuenta la producción actual, alcanzar una reducción de la energía nuclear del 50% implicaría a cerrar aproximadamente 25 reactores hasta 2025. Si esto ha de suceder después de 2020, habría que cerrar un promedio de 5 reactores por año y sustituirlos por ahorros en eficiencia energética y aumentos en la energía renovable.
  • Sin señales ni una hoja de ruta claras del gobierno el operador de electricidad francés EDF podría muy bien decidir hacer las inversiones necesarias para extender la vida útil de las centrales nucleares antes de que el gobierno establezca su hoja de ruta. Ahora, si ya es difícil cerrar una central nuclear al final de su vida útil, más difícil será cerrar una central nuclear que acaba de ser requipada por valor de 1.000 millones de euros.
  • Francia es el mayor exportador de electricidad del mercado europeo, el cual ya sufre de una considerable sobrecapacidad y precios bajos (25 €/MWh como promedio en abril de 2016). En este contexto reinvertir en capacidad nuclear y renovable al mismo tiempo producirá invariablemente una gran cantidad de activos abandonados, ya que estas centrales nunca podrán amortizar sus costos.

Aunque este breve resumen muestra una imagen más bien crítica del estado de cosas actual, vale la pena esbozar lo que realmente está en juego. Cierto es que la adopción oportuna de una hoja de ruta coherente y de medidas clave para impulsar la transición no solo es una cuestión de cumplir los objetivos de la política francesa en primer lugar. Lo que en primer lugar está en juego es el legado político del gobierno francés actual en el área del cambio climático. El gobierno actual se ha propuesto convertirse en un "lider mediante el ejempo" y hacer avanzar la transición energética tanto como sea posible, de manera que la sociedad en general haga suya esta nueva visión.