Perspectives européennes

Au-delà de la COP : où en est la transition énergétique française ?

Dans le cas de la France, on peut décrire l'année 2015 comme une sorte de « marathon de la politique énergétique et climatique », dont la première étape a été l'adoption en août 2015, après plusieurs années de débat politique intense, de la toute première loi nationale sur la transition énergétique. Celle-ci prétend illustrer le caractère exemplaire de la France en tant que leader de la transition vers une économie durable. Ensuite, en décembre, Paris a accueilli la 21e Conférence internationale des parties sur le climat (COP 21) qui a eu la lourde charge de définir un accord international ambitieux pour lutter contre le changement climatique global pour la période post-2020. Ces deux défis ont été relevés avec un certain succès, créant ainsi un nouvel élan et définissant les grandes étapes de l'action à venir sur le plan national et international.

Par Kathrin Glastra, Fondation Heinrich Boell, Bruxelles et Andreas Rüdinger, IDDRI

Si l'on considère la loi sur la transition énergétique, on s’aperçoit que le programme de transition français pourrait bien être l'un des plus ambitieux d'Europe, notamment au niveau des éléments et des objectifs clés d'une feuille de route cohérente sur le climat. Cependant, il s'avérera probablement de plus en plus difficile à mettre en œuvre, avec un calendrier qui constituera l'un de ses défis majeurs. En effet, après que l'énergie et le climat ont été placés au premier plan dans la seconde moitié de l'année 2015, de nombreux observateurs ont craint que l'attention accordée à des mesures politiques drastiques, et la volonté politique de s'engager en faveur de celles-ci, ne diminuent progressivement, avant de connaître un temps d'arrêt au moment des prochaines élections présidentielles et législatives de 2017. Après la COP 21, où en est la France dans la mise en œuvre de sa propre stratégie de transition énergétique ?

Pour répondre à cette question, trois grands défis peuvent être identifiés : la mise en œuvre effective de mesures d'efficacité énergétiques, initialement définie comme « pierre angulaire de la stratégie de transition énergétique de la France » ; les mesures destinées à réduire la consommation de combustibles fossiles, en particulier dans le secteur du transport ; et plus important encore, l'adoption d'une ligne directrice claire définissant l'évolution du bouquet énergétique jusqu'à 2030 et fournissant une image cohérente de la manière dont les différents objectifs doivent être accomplis dans le temps.

Même s'il ne suscite pas le plus grand intérêt, l'objectif de réduction de 50 % de la consommation finale d'énergie entre 2012 et 2050 apparaît comme l'objectif le plus ambitieux de la loi française. Mais les mesures actuelles ne sont pas à la hauteur de cette ambition. Le gouvernement français avait annoncé vouloir publier à la mi-2016 plusieurs directives susceptibles de donner des signaux positifs. Cependant, les programmes de soutien existants (crédits d'impôt et éco-prêts en faveur de l'efficacité énergétique) n'ont pas encore été réformés ni renforcés, et aucun instrument de financement à grande échelle n'a été mise en place pour la modernisation des bâtiments, ce qui ne laisse pas d'étonner compte tenu du niveau très élevé des ambitions. En définitive, la voie suivie actuellement semble davantage consister à accomplir de petites modifications progressives qu'un réel bouleversement permettant d'entériner le principe de « l'efficacité énergétique avant tout». Ceci vaut également pour la lutte contre la précarité énergétique : alors que la plupart des experts conviennent qu'elle ne peut être menée que par le biais de mesures structurelles (c.-à-d. une consommation énergétique réduite grâce à des maisons et à des appareils plus efficaces), la seule nouvelle mesure adoptée dans ce domaine concerne la mise en œuvre d'un « éco-contrôle », une somme de 150 € destinée à aider les ménages à revenus modestes à payer leur facture d'électricité.

En ce qui concerne le problème de la réduction de la consommation de combustibles fossiles de 30 % d'ici 2030, très peu de signaux indiquent actuellement un dépassement du statu quo. Les incitations en faveur de la mobilité douce et des transports publics consistent principalement en une aide financière (dérisoire) accordée aux habitants des banlieues qui se déplacent à vélo. Plus regrettable encore, le gouvernement français n'a pas pris la mesure de l'opportunité représentée par les prix historiquement bas du pétrole : ceux-ci auraient pu lui permettre d'ajuster l'augmentation de sa taxe carbone, qui aurait pu fournir une source considérable de financement pour des projets de transition énergétique.

En troisième lieu, la publication du nouveau cadre de la planification pluriannuelle de l’énergie (PPE) pourrait bien être interprétée comme le problème le plus important pour ce qui est de la future mise en œuvre de la transition énergétique en France. Contrairement aux instruments de planification précédents, qui couvraient l'ensemble des secteurs (énergie renouvelable, électricité, gaz naturel, transports, etc.) indépendamment les uns des autres, la PPE a été conçue avec l'intention de les associer dans une ligne directrice cohérente en réalisant les multiples objectifs de l'horizon 2030. Initialement attendue à la fin de l'année 2015, la PPE avait été repoussée à la mi-2016. Mais il y a plus grave : il se peut qu'elle ne soit pas en mesure de régler un problème qui continue d'empêcher toute réelle transition dans le secteur de l'énergie en France, à savoir l'avenir du nucléaire et la réalisation de l'objectif de réduction de sa part de 75 à 50 % d'ici 2025. Plutôt qu'envoyer un signal clair sur l'évolution future du bouquet électrique dans son ensemble, le gouvernement a choisi d'opter pour une double approche afin de satisfaire (partiellement) le secteur des énergies renouvelables tout en évitant d'aborder la question conflictuelle d'une sortie possible du nucléaire. D'un côté, un décret publié en avril 2016 fixe des objectifs intermédiaires pour le développement des énergies renouvelables, indiquant les valeurs cibles (non contraignantes légalement) suivantes :

  • 10 GW de capacités solaires installées d'ici 2018 (2015 : 6,5 GW) et 18 à 20 GW d'ici 2023
  • 15 GW de capacités éoliennes installées d'ici 2018 (2015 : 10 GW) et 22 à 26 GW d'ici 2023

D'un autre côté, le gouvernement a décidé qu'aucune décision ne serait prise sur une possible fermeture ou extension de la durée de vie des réacteurs nucléaires (à l''exception de la centrale de Fessenheim, la plus ancienne en activité, censée être fermée à la fin de l'année 2017), et ce, avant la fin de l'année 2018, ajournant de fait toute responsabilité à court terme. Cette absence de signaux politiques présente toute une série de risques :

  • Étant donné le niveau de production actuel, atteindre un part de 50 % d'électricité nucléaire exige la fermeture d'environ 25 réacteurs d'ici 2025. Si cela devait intervenir après 2020, cela représenterait une moyenne de 5 réacteurs fermés par an, avec un besoin équivalent d'augmenter à la fois les économies d'énergie et les énergies renouvelables.
  • Faute de signal et d'une ligne directrice claire de la part du gouvernement, l'opérateur d'électricité français EDF pourrait tout à fait décider de prendre en charge les investissements requis pour étendre la durée de vie des centrales électriques avant que le gouvernement ne définisse sa politique. S'il est difficile de fermer une centrale électrique en fin de vie, il est encore plus compliqué de fermer une centrale nucléaire qui vient de bénéficier d'une modernisation d'un milliard d'euros.
  • La France est le principal exportateur sur le marché de l'électricité en Europe, qui souffre à l'heure actuelle d'une surcapacité et de prix à la baisse (25 €/MWh en moyenne en avril 2016). Dans un tel contexte, réinvestir à la fois dans les capacités d'énergies nucléaire et renouvelable créerait nécessairement une grande quantité de capital irrécupérable, étant donné que ces centrales ne seront jamais amorties.

Ce bref exposé donne un diagnostic relativement critique de la situation actuelle, mais il met moins en valeur ce qui est véritablement en jeu. En effet, l'adoption dans les délais d'une feuille de route cohérente et de mesures clés permettant d'amorcer l'effort de transition ne se résume pas avant tout à la réalisation des objectifs politiques de la France. C'est d'abord et avant tout la succession politique de l'actuel gouvernement dans le domaine du changement climatique qui suscite l'inquiétude. L'actuel gouvernement nourrit le projet de devenir un« leader par l'exemple », et d'aller aussi loin que possible dans la transition énergétique pour que l'ensemble de la société épouse cette nouvelle vision.