Perspectives européennes

La transition énergétique en Espagne : aller de l’avant, mais vers où ?

La transition énergétique en Espagne a connu un ralentissement ces dernières années, à commencer par la suppression en février 2013 des incitations économiques pour l’installation de nouvelles capacités de production d’énergie renouvelable. Dès 2008, il est devenu clair que le pays souffrait d’un déficit tarifaire estimé à 25,5 milliards d’euros en 2012. Ce déficit est survenu du fait que les prix réglementés de l’électricité n’ont pas intégralement couvert les coûts de la production d’électricité. Ceci met en évidence le besoin de réformes majeures du régime de soutien aux énergies renouvelables, si l’on tient à ce que la transition énergétique engagée continue.

Par Alexa Mollicchi, étudiante à l’Université de Maastricht et Ignacio Fresco Vanzini, Florent Marcellesi, Ecopolítica

La première directive européenne sur les énergies renouvelables de 2001 a été encouragée par l’Espagne, qui a eu une influence positive sur les discussions européennes. Cette influence était principalement liée au fait que l’Espagne disposait déjà d’objectifs nationaux inscrits dans son droit national avec une part moyenne de 12 pour cent d’énergie renouvelable dans son bouquet énergétique à l’horizon 2010. En réalité, une fois la directive entrée en vigueur, l’Espagne avait bien peu à faire pour la transposer dans sa législation. Ceci a contribué à créer un environnement de confiance autour de la voie empruntée par le marché espagnol. Qui plus est, l’Espagne était le premier pays à adopter des mesures d’aide en faveur de la production d’énergies renouvelables, à savoir des tarifs et des primes de rachat. D’un point de vue général, jusqu’à 2007, le secteur des énergies renouvelables en Espagne s’est porté à merveille, avec un taux de croissance de 8,9 pour cent entre 2005 et 2006. Toutefois, c’est aussi à cette date que le problème du déficit tarifaire (la différence entre le coût réel de l'électricité et le tarif réglementé) a commencé à voir le jour, ce qui a conduit à l’adoption de politiques qui empêchèrent l’Espagne de devenir un leader dans ce secteur.

La directive sur les énergies renouvelables de 2009 a formulé des objectifs contraignants ainsi que la réglementation de différents secteurs : électricité, biocarburants utilisés dans les transports, chauffage et climatisation. Le premier secteur est celui dans lequel l’Espagne a connu la croissance la plus significative. En réalité, selon des informations communiquées en avril 2016 par le gouvernement espagnol à la Commission européenne, au cours de la période de l’objectif intermédiaire de 2013 à 2014, la part de l’électricité renouvelable s’est élevée à 37,8 pour cent du bouquet électrique, celle du secteur du chauffage et de la climatisation à 15,8 pour cent, dans le secteur des transports la part s'est limitée à 0,5 %, bien loin de l'objectif fixé à 10 %. D'un point de vue général, la consommation d'énergies renouvelables s'élevait en 2014 à 16,2 %, bien au-dessus de l'objectif de 12,09 % pour la période de l'objectif intermédiaire de 2013-2014.

Si cette tendance se confirme dans les prochaines années, l'Espagne ne devrait avoir aucun mal à réaliser ses objectifs à l’horizon 2020. Toutefois, une série de facteurs, tels que l’évolution de la crise économique, le manque de stratégie énergétique crédible, ou encore un déficit tarifaire atteignant la somme astronomique de 25,5 milliards d’euros, a plongé l’Espagne dans une période de stagnation et créé une incertitude considérable concernant la capacité du pays d'atteindre ces objectifs.

En janvier 2012, afin de réduire les coûts de l’électricité et le déficit tarifaire, le gouvernement a suspendu les mesures d'aide en faveur des centrales électriques récemment construites. Ceci a fini par conduire à une suppression rétroactive des programmes d'aide aux énergies renouvelables en 2013, mettant en danger le principal soutien de la production d’électricité renouvelable, et bloquant l'accès au financement de nouvelles centrales. La suppression des mesures d’aide aux énergies renouvelables était basée sur l’hypothèse selon laquelle le déficit était dû aux coûts élevés de l’investissement dans ces énergies. Toutefois, d'autres facteurs importants ont contribué au déficit : les régimes d’aide aux centrales thermiques à charbon ou encore l’incapacité à adapter le tarif électrique à l’augmentation des coûts de l’électricité conventionnelle autour de l’an 2000. De plus, un nouveau décret sur l'autoconsommation instaurant une nouvelle taxe (connu publiquement sous le nom de « décret sur la taxe solaire ») a été approuvé en octobre 2015. Il a eu pour conséquence de restreindre le droit d'accès au réseau des « prosommateurs » et de limiter le prix de marché juste. Ces mesures hostiles sont la preuve d'un manque de cohérence avec la politique énergétique de l'UE pour 2020, et avec les compromis trouvés à Paris lors de la COP21.

En conséquence, l’Espagne ne devrait pas être en mesure de remplir ses objectifs nationaux à l’horizon 2020, principalement du fait de ces mesures gouvernementales. Ceci est décevant non seulement par rapport aux efforts consentis par les producteurs, mais aussi en raison de la position globalement forte de l’Espagne dans le secteur. Parallèlement, ces récentes mesures ont largement contribué à augmenter les prix de l'énergie, entraînant une aggravation de la « précarité énergétique » (pour environ 10 pour cent de la population espagnole qui n’est pas en mesure de prendre en charge une facture d’électricité élevée). Étant donné l’importance du secteur de l’énergie pour l’économie nationale, il ne fait aucun doute qu’une perspective politique claire, cohérente et de long terme est nécessaire.

Dans un pays dont le taux de dépendance énergétique s’élève à 72 pour cent, la suppression des mesures d’aide apparaît comme une mesure incohérente et inadaptée. L’Espagne devrait réfléchir à la politique énergétique qu’elle entend mettre en œuvre à long terme. Au lieu d'agir ainsi, l'Espagne se contente actuellement d'appliquer des actions à court terme visant à atténuer les conséquences de la crise économique et à réduire le déficit tarifaire, et ce, sans prévoir de nouveaux objectifs allant au-delà de ceux-ci.

La révision de la directive européenne sur les énergies renouvelables effectuée à la fin de 2016, ainsi que des actions à prendre en lien avec l'accord de Paris de 2015, devrait encourager la transition de l'Espagne vers un système énergétique pauvre en carbone. L'Espagne pourrait prendre des mesures supplémentaires telles que :

Maintenir des contrôles du déficit tarifaire

Suite à l'ouverture d'une procédure d'infraction par la Commission européenne, le gouvernement espagnol (par intérim) a approuvé au mois de février 2016 le premier décret réglementant les audits énergétiques pour les grandes entreprises (> 250 employés) visant à évaluer leur efficacité énergétique. Toutefois, le système énergétique espagnol est une boîte noire par rapport aux dettes engendrées et à leurs coûts réels. Afin de promouvoir une réforme appropriée et de garantir un fonctionnement transparent, deux contrôles supplémentaires sont nécessaires. En premier lieu, un contrôle du déficit tarifaire pour analyser les décisions et les responsabilités politiques ayant conduit à une accumulation du déficit tarifaire et le montant exact dû. Deuxièmement, un contrôle du secteur de l’électricité pour ce qui est de tous les coûts attribués au tarif de l’électricité, et la définition de directives permettant de définir le prix du kWh pour les différents tarifs de l’électricité.

Suppression des obstacles juridiques pour l’autoconsommation de l’énergie renouvelable

L’Espagne devrait supprimer les obstacles à l’autoconsommation de l’énergie renouvelable et mettre en place un régime de facturation nette qui garantit que les consommateurs exploitant des systèmes PV reçoivent un crédit pour toute électricité que leurs systèmes injectent dans le réseau. Alors que ce régime existe d’ores et déjà dans de nombreux pays européens, la discussion est toujours en cours en Espagne.

Changement de modèle de production industrielle

Les transitions énergétiques signifient avant tout une baisse de la consommation énergétique et des émissions de CO2, et ce, tout en créant de nombreux emplois bien rémunérés et durables. Les secteurs clés pour ces « emplois verts » sont les suivants :

  • L'agriculture : à travers la promotion de l’agriculture biologique et la relocalisation de la production et de la consommation ;
  • L'efficacité énergétique : à travers une meilleure rénovation et une meilleure isolation thermique des bâtiments, la mise en place d’installations durables et l’installation de systèmes efficaces du point de vue énergétique. Ces mesures en faveur de l’efficacité énergétique pourraient permettre à l’Espagne d’économiser 39 millions d’euros d’ici 2050 ; et
  • Les transports durables : à travers l’augmentation de l’utilisation des transports ferroviaires des marchandises de 3,2 à 10 % à l’horizon 2020. Le secteur des transports représente 40 % de la consommation énergétique finale, avec 30 % des émissions de CO2. Il constitue donc un secteur-clé auquel il faut s’attaquer.

Démocratiser le secteur de l’énergie

Les transitions énergétiques impliquent un contrôle démocratique plus important du secteur de l’énergie. Il est donc impératif de réglementer les pratiques dites de "pantouflage" : en Espagne, certains hommes politiques de haut rang ont en effet reçu des parts de sociétés appartenant au secteur traditionnel de l’électricité. C’est par exemple le cas des anciens premiers ministres Felipe Gonzáles et José María Aznar. Ce phénomène explique le haut degré de défiance vis-à-vis de nombreuses politiques gouvernementales en matière d’énergie, conçues bien souvent par des politiques qui s’alignent avec les intérêts des anciennes entreprises d’énergie. Pour mettre fin à ces pratiques, il est nécessaire d’exiger l'introduction d'une période transitoire pour éviter les conflits d’intérêt.

Les précédentes recommandations peuvent contribuer à intensifier la transition énergétique sur le plan écologique et social, et à rendre à l’Espagne la position de leader qu’elle occupait dans le domaine des énergies renouvelable.